국내 제약업계에서 혁신신약을 개발해야 한다는 목소리는 드높지만, ‘제네릭’을 제외하고 시장 이야기를 할 수 없을 만큼 제약회사들은 제네릭 비즈니스에 경도되어 있다. 반면 닮은 듯, 다른 옆 나라 일본은 신약 강국에 속하는 나라인데도 국내 전체 시장에서 80%에 육박하는 제네릭 사용량을 보인다. 그런가하면 정부와 업계, 건강보험 관련 단체들까지 다 함께 제네릭을 합창한다. 일본은 왜 이렇게 됐고, 우리에게 주는 시사점은 무엇일까.

[끝까지HIT 5호] 우리 나라 보건복지부에 해당하는 후생노동성은 2022년도 3분기 전국 도도부현 제네릭 사용비율을 최근 공개했다. 결과는 건강보험 기준 79.0%이었다. 기관별 차이는 있지만 일본 정부 가 구상한 목표치 80%에 한 걸음만 남겨뒀다.

일본 정부는 2015년 6월말 경제 운영방침을 두고 2020년까지 제네릭의약품 점유율을 80%까지 끌어올리겠다는 방안을 세웠다. GE 이니셔티브의 본격 시작이었다.

일본에서 제네릭 의약품의 필요성이 대두된 것은 1993년 초부터였다. 오리지널 의약품과 품질, 효과성 및 안전성이 동등한 약을 공급하는 동시에 성분명 및 국제 일반명(INN) 등을 통해 건강보험 재정을 적정화하자는 의견이 제기됐다.

당시 일본 사회는 고령화와 버블 경제 붕괴 등으로 인한 사회적 비용 문제가 심각해지며 자연히 그 필요성이 대두됐지만 시작까지는 제법 시간이 걸렸다.

실제 2000년 기준 제네릭 의약품 점유율은 전체 의약품 시장의 10% 남짓에 불과했다. 이 비율은 한동안 이어졌다. 상대적으로 낮은 제네릭을 향한 관심과 처방 및 환자의 강한 오리지널 선호도가 제네릭 사용의 발목을 잡은 것이었다. 여기에 일본 정부가 상대적으로 가격이 낮은 제네릭이 있음을 홍보하지 않은 이유도 있었다.

당시 나온 후생노동성 자료를 보면 시판후 조사 기한 만료 이후에도 제네릭이 없는 품목은 전체 30% 선에 달했다. 오리지널 위세가 워낙 강하다 보니 후발 제네릭을 내도 효과를 거두기 어려웠다는 것을 방증하는 것이다.

제네릭을 이대로 놔둘수 없는 정부의 고민은 컸다. 제네릭이 없는 품목을 제네릭으로 전환해 처방하는 경우 매년 우리 돈 10조원 가량 건보재정 절약이 가능할 것이라는 전망이 정부 발 로 나오기 시작했다. 세수를 함부로 늘릴 수 없었던 정부 입장에서 제네릭으로 전환이 필요한 상황이었다.

의약분업을 통해 처방전 요금을 인하해 재정을 절약한 효과를 봤던 일본 정부는 이후 제네릭 활성화를 위한 검토에 착수했다. 2007년 당시 아베 신조 내각은 2012년 회계년도까지 제네릭 전체 점유율을 30% 이상 늘릴 목표를 밝혔다.

같은 해 10월 ‘제네릭 의약품의 안전한 이용 촉진을 위한 행동 프로그램’을 통해 의료진이 제네릭을 처방할 수 있도록 안전성을 비롯한 5개 항목을 개선하겠다고 밝혔다.

일본 정부의 야심찬 시작은 성공적이었다. 후생노동성 기준 2012년 말 제네릭 사용률이 40%에 육박한 것이었다. 분위기를 탄 일본 정부는 2012년 2월 ‘사회보장조세개혁 종합개혁 개요’라는 이름의 가이드라인을 만들었다.

이후 △의료비 평가 △환자를 위한 정보 제공 △처방형식 변경 △품질 확보 등의 구체적인 대책을 세웠고 이듬해 4월에는 ‘제네릭 의약품 사용 촉진을 위한 로드맵’을 작성해 2020년까지 전국 평균 80%라는 계획을 진행했다.

이와 함께 제네릭 처방 및 조제에 따른 의료진 및 약국가 인센티브를 비롯해 의약품 처방 과정에서 제네릭이 차지할 수 있는 빈자리를 남겨놓기도 했다.

일본 정부는 현재까지 제네릭 의약품의 사용을 늘리기 위한 노력을 꾸준히 이어오고 있고, 이 과정에서 일본제네릭제약협회(JGA) 등 유관 단체와 건강보험 관련 시민사회 단체까지 힘을 보탰다.

일본 제네릭 제약사 모임인 JGA의 웹사이트에는 자신이 먹는 약물을 제네릭으로 전환했을 때 비용을 계산할 수 있는 웹사이트까지 제공하고 있다. 이를 통해 보니 국내서도 판매되는 이상지질혈증 치료제 메바로친정(성분명 프라바스타틴) 대비 제네릭은 연간 많게는 수 십만 원에 육박하는 약가 차이가 있음을 알 수 있다.

여기에 협회 임원이 직접 전국을 돌아다니며 제네릭 처방을 유도하기 위한 강연을 지속하는 한편 제네릭 자체의 신뢰성을 높이기 위한 의료관계자 및 대국민 공지, 보고서 제공까지 진행하고 있다.

제네릭 자체에 불신이 있는 이들을 위해 Q&A를 비롯해 최근 임의 제조 혐의로 조사를 받았던 제약사의 협회 조치 내용을 게시판에 공지했다. ‘신뢰를 위한 노력'이라는 이름으로 제약사의 관련 정보 등을 공급하는 문서까지 끊임없이 갱신해 배포하고 있다.

2022년 9월 말부터 자국 제네릭 의약품 공급 상황을 모니터 링해 의료관계자가 찾아볼 수 있도록 방안을 마련했다. 해당사 이트는 특정 성분 제네릭의 생산량과 유통 추정 정보 등을 세부적으로 공개하고 있다.

제네릭 업계의 성장세는 어떻게 될까. 시장 조사기관 아이큐비아가 발표한 자료에 따르면 2010년 제네릭 분야의 전체 매출은 5조810억 원에 불과했다. 하지만 점차 시장 규모를 늘리며 2020년 14조6800억 원대까지 성장했다. 불과 10년 새 대략 3배에 달하는 수준의 성장은 세계 어느 국가에서도 쉽게 볼 수 없는 상황이다.

특히 인증받은 제네릭(AG) 분야와 바이오시밀러가 눈에 띈다. AG는 쉽게 말해 특허 만료 전 오리지널사가 특정 제약사에 라이선스를 주고 제네릭을 독점적으로 출시할 수 있도록 하는 것을 말한다. 우리 용어로 위임형 제네릭이다. 국내에서는 당시 CJ헬스케어, 한미약품 등을 비롯해 시장 연착륙과 국내사의 윈윈을 도모하기 위한 방편이었으나 일본은 오리지널 선호도를 이용해 AG의 비중을 높였다.

또 다른 시장조사기관인 후지경제 보고서 기준 AG의 2023년 예상 매출은 약 1조9180억 원 상당으로 5년 전인 2018년과 비교하면 약 84.4% 증가했다. 바이오시밀러는 일본 정부 의 지원이 이어지는 가운데 올해 시장 규모가 1조1550억 원 상당까지 이어질 것으로 보인다. 코로나19라는 점이 변수가 됐지 만 실제로 이들의 매출은 이와 유사하게 오르고 있다.

성장세가 높다 보니 제네릭 전문 회사가 상위사에 포함되는 것은 이미 자연스러운 일이 됐다. 2021년 4월부터 2022년 3월까지(일본 내 회사의 회기는 3월까지가 많다) 순위를 보면 사와이그룹 홀딩스가 전체 순위 13위를 기록했다. 매출 역시 증가하며 1조938억 원 규모로 나타났다.

니치이코의 경우 경영 환경 악화 등으로 1조7906억 원 매출에 그쳤다. 토와약품 등은 20위 안에 들지는 못했지만 1조6560억 원 상당의 매출로 전년 대비 성장한 것으로 나타났다.

하지만 이같은 제네릭 시장의 성장을 긍정적으로만 바라볼 부분인지 의구심이 든다. 단순 제네릭이 아닌 제네릭 사이에 숨겨진 이른바 ‘공인 제네릭’이 상당부분 끼어있는 이유 때문이다.

후지경제의 보고서 내용을 다시 한 번 들여다 보면 AG의 경우 대형 제약사가 영업력을 활용해 시장에 진입하기가 쉬운 데다가 공급망도 상대적으로 규모가 작은 제네릭 회사 대비 잘 갖춰져 있어 처방을 유도하기가 매우 쉬운 편에 속한다. 바이오시밀러 역시 규모가 있는 제네릭 전문 제약사 혹은 상위사가 아니면 만들기 어려운 것이 사실이다.

시장 성장이 온전히 제네릭사가 아닌 오리지널 위주의 제약사가 편승해 있다는 점 등은 마냥 긍정적인 요소로 보기 어렵다.

게다가 최근 몇 년 사이 임의제조 문제가 제네릭 산업의 신뢰를 저해하고 있다. 사건을 촉발한 회사는 고바야시화공과 니치이코다.

수면유도제가 들어간 무좀약 사건으로 한국에도 알려진 고바야시화공의 사례는 일본 정부가 발간한 특별조사위원회 보고서에 자세한 내용이 실려 있다.

보고서 내용에 의하면 항진균제에 수면제 성분인 릴마자폰이 혼입된 것은 상사의 지시 관행에 따를 수 밖에 없는 조직 문화, 임의제조 논란, 업계 전체 신뢰 위기 야기
화 아래서 이뤄진 것으로 실제 기록상 공정과 다르게 자체 공정을 활용했기 때문으로 나타났다. 최종 검사에서도 데이터 이상이 발견됐으나 이를 대수롭지 않게 여기며 문제가 더욱 커졌다.

이로 인해 해당 의약품을 복용했던 344명 가운데 피해를 입은 이는 245명이었으며 1명은 사망, 38명은 운전 중 의식을 잃는 등으로 사고를 겪기까지 했다. 이후 진행된 전수조사 결과에서도 회사의 생산품 503품목 중 183개가 허가 당시 기록과 달랐다는 사실이 드러나면서 ‘오리지널=제네릭’을 강조하던 일본 제네릭 업계는 이미지에 큰 타격을 입었다.

고바야시화공의 사건이 채 끝나기도 전인 3월 니치이코의 GMP 위반은 임의제조를 향한 문제의식에 쐐기를 박았다. 국내에서는 상대적으로 덜 알려졌지만 업계를 아는 이들에게 니치이코는 제네릭 시장 1위 자리를 엎치락 뒤치락했던 최강자 중 하나로 제네릭 장려 정책의 매우 큰 수혜를 받은 회사 중 하나다. 일본 제약사 전체 매출 기준으로 봐도 20위 안에 들어가는 말 그대로 '업계 상위사'였다.

문제가 불거지면서 업계는 자체 정화에 나섰다. 일본제네릭제약협회 측은 사과문을 통해 "제네릭 의약품의 신뢰를 회복하기 위해 협회는 철저한 제조 및 품질 관리, 규정 준수 및 거버넌스를 보장하기 위한 노력을 추진하기로 결정하고 이러한 노력의 상태를 적시에 발표할 것"이라고 전했다.

이같은 노력은 현재까지도 진행중이다. 최근만 해도 지난해 9월 약 1500억 원대 매출을 기록하는 이시카와현의 타츠미화학의 행정처분 사실을 공표하고 조사 결과를 공개하는 동시에 대표를 협회 이사직에서 사임시키는 등 문제 해결에 나서고 있다.

업체들이 모인 협회가 스스로 업계 내부의 잘못을 공표하는 데는 고바야시화공 사건에서 보듯 경영진이 이같은 제품을 제대로 관리하지 않았다는 사실이 자국 내 국민들에게 충격을 줬던 탓이다.

더욱이 임의제조로 제네릭을 개발했던 기반 자체가 무너진 것은 일본 제약업계 전체에 부끄러움으로 남았다.

다른 하나는 제네릭의 성장이 결국 위험한 의약품을 부른 것 아니냐는 자성이 나온다. 보고서의 내용을 좀 더 보면 고바야시화공은 제네릭 활성화 정책이 나오던 2000년대 중반을 기점으로 생산량을 늘렸다. 하지만 정작 제조된 의약품의 품질을 관리해야 하는 인원의 부족이 대두됐으며 현장에서 일하는 직원 교육 등 역시 부족한 것으로 나타났다.

결국 기업들은 컴플라이언스 및 지배구조 강화, 준법 지원, 부적절한 영업 및 제조 행위 자체 점검, 교육은 물론 각 업체의 내부고발제도 강화와 협회 차원의 GMP컴플라이언스 체계를 구축하는 등의 노력까지 기울이고 있다.

업계가 해결해야 하는 문제는 또 있다. 성장성의 둔화다. 정부의 제네릭 강화 정책은 진행중이지만 재정 안정성을 위해 제네릭 분야의 약가 인하를 지속적으로 추진하는 것이다.

신약은 신약대로 가치를 인정해 약가를 인상하고, 필수의약품은 가산을 통해 생산 문제를 해결하지만 제네릭의 경우 제품 실거래가 마진으로 인한 ‘실거래가상환제’로 인해 약가 인하 요소가 다분하고 약가를 유지할 만한 요인을 얻지 못하고 있기 때문이다.

제네릭의 경우 비교 대상이 없는 퍼스트제네릭은 오리지널의 50%, 바이오시밀러는 70% 수준의 가격이 적용된다. 그러다 동일 제네릭이 10개 이상 넘어가는 경우에는 보험약가를 10%씩 추가 인하한다.

무엇보다 2021년부터 약가 개정이 매년 진행되는 탓에 점차 제네릭의 수익성은 줄어드는 것이 사실이다.

3월 6일 나온 2023년 약가제도 개편안에는 이같은 흐름이 명쾌하게 드러난다. 후생노동성은 올해 보험약가 지급 개편안에서 △아세트아미노펜 등 수익성이 낮지만 필요한 필수의약품의 약가 인상 △신약 가치 지원을 위한 약가가산 등에 초점을 뒀다.

하지만 보험약가 기준 약 9300품목, 전체 품목의 48%는 약가 인하가 예정돼 있다. 특히 제네릭 의약품은 가격 범위 집계로 인하 대상을 설정한다는 내용만이 담겨 있다. 제네릭이 건강보험 제도 안정성을 돕는데 일조했다지만 그만큼의 사랑은 받지 못한 셈이다.

때문에 일본제네릭제약협회 역시 초안 공개 당시인 2022년 12월 공식적인 의견을 통해 국민부담의 경감과 의료의 질 향상, 건강보험의 지속성이라는 의도에는 공감하지만 약가 개정 대상의 괴리가 7% 이상 설정된 제품의 약가 인하는 조금 수준 이 과도하지 않느냐는 입장을 넌지시 보이기도 한 상황이다.

실제 이번 개정으로 143품목의 신약에 할증료가 붙는 상황에서 신약 가치를 우선적으로 두는 건 납득한다고 해도 그로 인한 절감 재정을 제네릭에 부과하는 데 업계의 불만이 있을 수밖에 없다.

더욱이 가산대상 품목을 보유한 제약사가 노바티스(25개), 사노피(19개), 얀센(19개) 등으로 1~3위를 모두 다국적사가 차지하고 있으며 10개 제약사를 대상으로 하면 다케다(19개), 쥬가이제약(13개), 다이이찌산쿄(12개), 노벨파마(11개) 등 일본 제약사가 절반을 차지하지 못하면서 역차별 문제까지 제기되고 있다.

최근 꾸준히 이어지는 이같은 분위기에 일본 제네릭 제약사들은 자연스레 새로운 방향으로 고개를 돌리고 있다. 대표적인 곳이 일본 내 제네릭 분야에서 큰 입지를 구축하고 있는 사와이제약이다, 2020년 도카이대학의 신약개발 벤처인 뉴젠파마와 근위축성측색경화증(ALS)의 공동 개발 및 판권 계약을 맺고 시장 진입을 시도하고 있다.

물론 허가 지연 등의 문제로 적자는 이어지지만 제네릭 시장의 미국 진출도 이어졌다. 사와이제약의 경우 미국 자회사 업셔 스미스 레보라토리즈를 통해 해당 시장 공략에 나서고 있다. 니치이코는 미국 제네릭 기업인 세전트 파마슈티컬스를 인수해 미국 시장의 문을 두드리고 있다. 또다른 제네릭 주요 기업인 토와약품은 스페인 등 유럽 시장에서 조금씩 성적을 거두고 있다.

제네릭에 강점이 있는 만큼 주력 품목으로 일본 대비 높은 가격의 해외 시장을 노리겠다는 것이다.

이와 함께 기존 제약사의 대표품목을 향한 특허 소송전도 이어지고 있다. 최근 관심을 모았던 쥬가이제약과 니치이코-사와이제약 간 소송은 골다공증 치료약 에디롤연질캡슐의 제네릭 출시에 문제를 제기한 쥬가이제약의 이의로 시작됐다.

일본의 경우 특허 문제를 회피하기 매우 어려운 데다가 동일특허의 5년 이하 복수 연장 가능 등으로 인해 상대적으로 진입이 어려운 것으로 알려져 있음에도 특허소송이 이어지는 데는 결국 시장 내 오리지널의 파이를 빼앗아오기 위한 제약사의 노력의 일환으로 풀이된다

여기에 블록버스터 제품의 감소로 지난해 허가받은 제네릭의 수는 197개로 최근 수년간 가장 낮은 수준을 기록했다는 점을 감안해야 한다. 이는 1998년 이후 가장 낮은 수치다. 제네릭 업체들이 더더욱 신규 제네릭에 힘을 기울여야 하는 이유는 명확한 셈이다.

물론 여기에는 제품 허가는 받은 상태에서 안정적인 공급이 어려울 경우 제품 승인을 내주지 않는 일본 정부의 의도도 있다지만 그럼에도 큰 숫자의 감소는 결국 향후에도 어느 정도는 제품 진입이 쉽지 않다는 뜻으로도 해석된다.

다만 제네릭 업체들 사이에서도 입장은 다소 다른 상황이다. 앞선 사와이제약이나 니치이코, 토와약품 등 일본 내 굴지의 업체는 다양한 방안을 통해 위기를 타개할 수 있다지만 매출이 낮은 회사들은 이마저도 여의치 않다.

여기에 다케다, 다이이찌산쿄, 시오노기제약, 일본조제 등 기존 자체 제품을 개발하던 곳들도 제네릭의 수혜를 함께 입었다는 점을 감안하면 매출이 적은 곳은 더욱 생존이 쉽지 않다. 

실제 제네릭제약협회 기준 교린제약 홀딩스까지를 기점으로 불과 9개사만이 1조원 매출을 기록하고 있다. 반면 교린제약의 아랫 순위인 후지약품은 3524억 원으로 교린의 1조 553억 원에 비해 격차가 상당하다.

이미 시장에서 자체품목 혹은 의료기기 쪽으로 잔뼈가 굵은 회사들과의 경쟁까지 붙으면서 매출 격차가 큰 제약사들은 투자도 마냥 진행할 수는 없는 상황이기도 하다.

무엇보다 제네릭사의 정부 의존도가 안일한 성장을 불렀다는 지적이 이미 업계 안팎에서 나오고 있다는 점은 그 노력을 결국 생산성과 수익에만 집착한 결과라는 반론을 받기 충분한 상황이다.

그럼에도 성장성 문제를 해결하기 위해 결국 제네릭과 함께 회사만의 강점이 있어야 한다는 결론이 업계로부터 나오는 데는, 제네릭의 성장과 정해진 파이를 두고 싸워야 하는 일본 내 경쟁적 상황이 반영된 것으로 추정할 수 있다.